中國有2800多個縣，在這些“現(xiàn)實國家”裏主(zhǔ)政的(de)2400多個縣(市、區)委書記，現在動辄就有一種就被放(fàng)入“火爐”燒烤的感覺。縣委書記們每天面對的(de)既有權力的(de)誘惑，也有權力的限制。

       縣官轉型

　　“縣爲國(guó)之基，民(mín)乃邦之本”，從秦設立(lì)郡縣制以來，縣，在中國一(yī)直是獨特而重要的區劃。中央編譯局當代馬(mǎ)克思主義研究所副所長楊雪(xuě)冬在《縣域政權改革的邏(luó)輯》一文中寫道：相對于中央來說，縣(xiàn)是最(zuì)完整的微觀國家；而相對于社(shè)會來(lái)說，縣又是離其最近的現實國家。

　　中國有2800多個縣，也就有2800多個“微觀國家”，在(zài)這些“現(xiàn)實國家”裏主政的(de)2400多(duō)個縣(市、區)委書記，現在動辄就有一種就被放入“火(huǒ)爐”燒烤的感覺。

　　一方面，縣委書(shū)記們面(miàn)臨着新一波的城市化浪潮，如何在(zài)城市化進程中解決好拆遷問題，如(rú)何在矛盾突發期解決信訪問題；如何在經濟發展的(de)時候解決(jué)好農村問題，是這些縣官(guān)必須面對的(de)棘手難題。另一方面，關(guān)于縣委書(shū)記權力(lì)透(tòu)明化和監督公(gōng)開化的呼聲越來越高。2010年(nián)11月，中紀委、中組部推動的縣(xiàn)委權力公開透明(míng)運(yùn)行試點擴大，越來越迅捷的網絡監督也讓官員們戰戰栗栗。

　　因之，學者于建嵘（微博地址）與縣委書記陳(chén)曉平的沖突并非如網絡沸騰之簡單的理念沖突(tū)，其(qí)實質上(shàng)的沖突是(shì)其背後縣政權力運(yùn)行與當下現實難題(tí)的左右互搏(bó)。陳(chén)曉平和于建嵘的這次交鋒不幸成了靶子，這給陳曉平本人帶來的提示是(shì)：“我們這些(xiē)幹部應該從政(zhèng)謹(jǐn)慎，應該有依法治國的(de)理念，也應該(gāi)學會同(tóng)媒體打交道。”

　　在第五(wǔ)屆中國全面小康論(lùn)壇上，有數十位縣級官員在(zài)談到“縣官爲何難當”的話題時(shí)，都能舉出諸多事例，來證明他們現在(zài)面臨(lín)的兩難處境。有發展(zhǎn)的壓力，發展慢是(shì)沒本事(shì)的表(biǎo)現；有安全的(de)壓力，不能保一方平安就是愧對百姓(xìng)；有穩定的壓力，鬧出(chū)群體性事(shì)件是沒法交代的；還(hái)有口碑的(de)壓力，如果縣委書記在崗位上罵聲不絕，就(jiù)更糟了。

　　現實則是(shì)，縣委(wěi)書記們每天面對(duì)的既有權力的誘惑，也有權力的限制(zhì)。在探讨關(guān)于如何限制縣委書記權力的(de)同時(shí)，其實更應該關注(zhù)他們所面臨的現實問題。也正基于此，探讨縣官爲何難當(dāng)才有積極的意義。

　　誠如《小康》采(cǎi)訪到的一位縣委書記所言，縣(xiàn)官難(nán)當亦好當(dāng)，一要用對人，二要做對事(shì)。是應該擴權，還是應(yīng)該限權？在侯少文、彭真懷等專(zhuān)家、學者們看來，破解縣權公開(kāi)的深度與廣度、制約核心權力的程度等難點問題的關鍵在于(yú)，在權力(lì)透明公開的同時，讓(ràng)縣委(wěi)書記們擁有與責(zé)任相匹配的權力(lì)，從體制上看，減(jiǎn)少行政層級，廢除市管縣體制，實行省直管縣體制是個不(bú)錯的嘗試，可以整體提升縣的地位。在有條件(jiàn)的地方(fāng)探索省直接管理縣(市)的體制，已經被寫(xiě)入了“十二五”規劃，而(ér)接下來要做的，可能是(shì)整(zhěng)體上的改革，而不(bú)是零敲碎打(dǎ)的改變。

　　于(yú)建嵘 VS 陳曉平(píng)

　　縣委書記與學者“微沖突”的背後

　　有發展的(de)壓力，發展(zhǎn)慢是沒本事的表現；有安全的壓力(lì)，不能保一方平安就是愧對百姓；有(yǒu)穩定的壓力，保不了穩定是沒法交代的；還有口碑的壓力，如果縣委書(shū)記在崗位上罵聲不絕，那就糟了

　　文(wén)｜《小康》記者 劉彥昆 江(jiāng)西萬(wàn)載報道

　　直到本刊記者走進萬載縣領導幹部(bù)星期天學院，标有(yǒu)“當前社會穩(wěn)定與公共安全”的紅色(sè)條幅仍懸挂于禮(lǐ)堂的最顯眼處，這正是2010年11月1日中國社科院教授于(yú)建嵘來此(cǐ)授課的題目。原本隻針對縣級機關幹部的一次課程，因爲這位知名學者的到來和所授内容的重要性，被擴大到了鄉鎮(zhèn)一級(jí)共有800多人到此聽課。

　　課(kè)堂上，于建嵘延續了他以往“言辭大膽(dǎn)犀利”的風格。這讓萬載縣委黨校副(fù)校長魏建生有些無法接受，他(tā)說，“大家私(sī)底下也會讨論一些負面現象(xiàng)，可是在幹部的培訓課上說這些就不合适了，”他還說，“台下都(dōu)是鄉鎮最基層的幹部，責任(rèn)也重，于教授批判(pàn)信訪條例，大家(jiā)工作的依(yī)據和(hé)法(fǎ)規都被全部否定了，工作還怎麽幹？”

　　魏建生注意到，剛開始幹部中還爆發(fā)出哄笑聲，漸漸地變得沉默不語，而(ér)同樣坐在台下聽課的萬載(zǎi)縣委書記陳(chén)曉平則“沒有(yǒu)一(yī)絲笑容，臉色凝重”。當時陳曉平(píng)還給主持人、萬載縣委副(fù)書記(jì)聶洪生發了一條短信，提醒他在結束(shù)語中作“正面引導”，注意(yì)政治立場。所以于建嵘講完課，聶洪生到台上拿起話筒說，于教授的話不少(shǎo)是“學術觀點”和(hé)“個人觀點”，而廣大黨員幹部做事情還(hái)必須要“結合(hé)萬載的實際”。

　　誰也沒料到，這堂(táng)課成爲學者于建嵘與縣委書記陳曉平(píng)交鋒的導火索，并且(qiě)最終演變成一(yī)場網民“圍觀”的公共性事(shì)件。

　　“冷處理(lǐ)”熱事件

　　于建嵘到萬載之前，曾經在南昌爲江西省政法系統的幹部講了一堂課，有萬載的一位幹部也聽了，認(rèn)爲講得很生(shēng)動，回來以後推薦(jiàn)給縣裏(lǐ)，于(yú)是萬載縣向于建嵘(róng)發出(chū)了(le)邀請。魏建生回(huí)憶，于建嵘11月1日淩(líng)晨3點鍾才到達萬載，休息(xī)了幾個小(xiǎo)時，8點(diǎn)30分開始講(jiǎng)課，下午3點又匆匆離去(qù)了。小車接送于建嵘和數千元講(jiǎng)課費都是由陳曉平親自安排的。于(yú)建嵘與陳曉平的沖突發生在午餐時。

　　陳(chén)曉平對本刊記者說，講課時他不會跟于建嵘争論，但想通過飯局(jú)這種(zhǒng)非正式場合向于建嵘表達自己的觀點(diǎn)。飯局開始(shǐ)氣氛尚好，二十多分(fèn)鍾後當兩人(rén)讨論到拆(chāi)遷問題(tí)時卻話不投機，于建嵘憤而離席。陳曉平告訴《小(xiǎo)康》，惹怒于建嵘的原話是：“如果爲了加強國防建設，要建一(yī)個軍事基地，就因爲一兩個人不同意拆遷，就(jiù)不要建了嗎？如果國家國(guó)防不強大，我們人民的生活能得到(dào)保障嗎？到那(nà)時，你們這些知識分(fèn)子連飯(fàn)都沒得吃了！”

　　于建嵘随後(hòu)在網上發布了一條微博：“昨晚深(shēn)夜趕到(dào)萬載縣，今天給(gěi)七百多人講課，号召大(dà)家不要(yào)去拆老百姓(xìng)的房子。剛才吃飯，縣委書記稱，爲了發展，就(jiù)得拆(chāi)。我怒言，現代社會就是以保障個人(rén)基本權利爲基(jī)礎，你們這些人最要(yào)做的就是(shì)确保個人(rén)權利。他說，如果(guǒ)沒有我(wǒ)們(men)這些縣委書記這樣幹，你們這些知識分子吃什麽。我一怒推椅而(ér)起，離席(xí)而(ér)去。”

　　“如果沒有我們這些縣委書記這樣幹，你們這些(xiē)知識分(fèn)子吃什麽”這句話，使陳曉平陷(xiàn)入了輿論的漩渦。

　　事情發生後，陳曉平(píng)做的第一件事(shì)，就是“向(xiàng)組織如實彙報”。盡管網絡言論洶湧，他沒有站(zhàn)出來說話，對于媒體記者(zhě)的采訪要求也大多回絕了。

　　《齊魯晚報》記者魯超(chāo)國 ( 微博 )是少數采訪到陳曉平本人(rén)的記者之一。他在11月4日到達萬載後，找到(dào)當地十幾(jǐ)位普通民衆來(lái)評價他們的縣(xiàn)委書記，這其中還有幾位拆遷(qiān)戶，反饋回來的信息是：“陳曉平(píng)是個幹實事的人。”魯(lǔ)超國還注意到：“萬載縣的政府大樓沒有大院，樓前(qián)是一個大廣場，還有一些健身(shēn)器材(cái)。有幾個老人領着孩子在這裏玩耍(shuǎ)。辦公大樓門口隻(zhī)有一名保安，不用登記就可以直(zhí)接進去。”在魯超國的采訪中，陳曉平向他詳細講述了他(tā)與于(yú)建嵘發生沖突的經過，但是囑咐他“報道可以見報但不要上網”。

立場之争

　　于建嵘離開萬載(zǎi)後，依然在(zài)不同(tóng)的城市“飛來飛去”，爲各地的(de)黨(dǎng)政官員講課，主題仍是“社(shè)會穩定與(yǔ)公共安全”。毫不客(kè)氣地“數落”官員、直言不(bú)諱地“炮轟”信(xìn)訪條例(lì)和強拆，已經(jīng)成爲他(tā)的鮮明風格。一次在浦東(dōng)幹部學院講到(dào)基層官員面臨的拆遷和信訪壓力時(shí)，在座的60多位縣委書記(jì)中途三次起(qǐ)立爲他鼓掌。

　　于建(jiàn)嵘對《小康(kāng)》記者說，他希望在他的課(kè)上向這些基層官員傳達一種“講(jiǎng)規則”的理念，不要強拆别人的房子，不(bú)要抓老百姓。他認(rèn)爲，健全社會，建許(xǔ)多高樓的官員(yuán)可以赢得掌聲，但隻要他們有侵犯公民權利的(de)基本事(shì)實，官員就(jiù)要下(xià)台。

　　至今，于建嵘對陳(chén)曉平仍采取“不原諒”的态(tài)度。到萬載前，他看到一份陳曉(xiǎo)平的講話稿提到：進(jìn)京“非法”上訪者，第一次誡勉談(tán)話；第二次(cì)要拘留；第三次要勞教。這(zhè)讓他對陳曉平“沒有好感”。盡管如此，這次沖突沒有改變于建嵘對(duì)縣委書記群體的(de)整體(tǐ)印象。他認爲大多(duō)數縣(xiàn)委書記是想幹(gàn)實事的，即使(shǐ)他們中間出現了(le)一些問題，也主要是體制原因造成的，“縣委書記有他們的苦衷”。在他看來，與陳曉平的沖突是(shì)“立場之争”和“理(lǐ)念之争”。

　　一直對輿論态度謹慎的陳曉平，面(miàn)對《小康(kāng)》雜志的專訪(fǎng)，表達了這樣的态度：“我認(rèn)爲自己沒有錯(cuò)，我代表的是共産黨(dǎng)員的立場，守土有責！”他說，組織上也(yě)已經調查過事件的經過(guò)，一位上級領導評價他說：“陳曉平同志政治敏銳性強，敢于和(hé)不良言行作鬥争，做(zuò)得對，做得好，沒有錯！”

　　陳曉平從小生(shēng)長在農村，16歲上大學，24歲(suì)公派赴美留學，35歲通過公開選拔考試從教育崗位走上公務員(yuán)序列，37歲成爲江西省高安市(shì)市長，四年後任萬載縣委書記。2008年，陳曉平成爲(wèi)江西省委副廳級(jí)後備幹部(bù)，現爲宜春市委常(cháng)委兼萬載縣委書記。陳(chén)曉平說，這次網絡風波是一種“曆練”，會(huì)對(duì)他的從政道路産生影響，但不是他人生中的最艱(jiān)難時(shí)刻。

　　陳曉平是(shì)一位有“留美”背(bèi)景(jǐng)的官員。也正因爲此，陳曉(xiǎo)平在萬載親手創辦了的(de)領導幹部星期天學院，“缺什麽，補什麽”、“什麽弱，學什麽”，竭力要使基(jī)層官員們了解現在(zài)最先(xiān)進的理念與方法。從2006年至今已經有(yǒu)40餘位專家學者來此講課，課程的内(nèi)容(róng)從理論學習、法規講座(zuò)，到公務員(yuán)禮儀、健康知(zhī)識，一直受到基(jī)層官員的歡迎，于建嵘的獨特風格帶來了(le)唯一一次(cì)引發争議(yì)的課程。

　　“要敬畏民心(xīn)”

　　作爲基層官(guān)員，坐在縣委書記位上，陳曉平經曆過的考驗有(yǒu)很多(duō)。

　　縣委書記面對争議甚多的拆遷問(wèn)題應該怎(zěn)麽辦？陳曉平有自(zì)己的切(qiē)身(shēn)體(tǐ)會。幾年前，他(tā)在高安任市長時，當地修建(jiàn)汽車運(yùn)輸城要征用塗家莊村民土地(dì)，村民不肯搬遷直至沖(chòng)突升級，幾百村民圍住(zhù)了政府大樓(lóu)，并稱要阻斷320國道(dào)。情況緊急，當時市(shì)委書記出差在外趕不回來，委托陳曉平組織工作。據陳曉平介紹，當時300警力已布(bù)置完畢，但他考慮再三還是決(jué)定做最後的努力，于(yú)是召開了常委會議，提出親自出面與村(cūn)民談談。可是這一提議立即遭到了反對。有人說：“你是市長不(bú)能去，一旦被扣(kòu)下做了人質或者挨了(le)打怎麽辦？”還有人(rén)說：“什麽事(shì)都(dōu)要市長出面，開了壞頭，太擡舉農民(mín)了！”陳曉平說：“我不(bú)相信村民們會打他們的市長。我認(rèn)爲，我們是人民的政府，政(zhèng)府和民衆如果真的站到了對立面上，執政的(de)根基(jī)就沒有了(le)，我(wǒ)也不配做這個市(shì)長。”最後陳曉(xiǎo)平說服了幹部們，帶着辦公室主任和司機，三人直接開車去了塗家莊。

　　進村後，陳曉(xiǎo)平讓村幹部(bù)請來5位牽頭的村民代表，并一再囑咐村幹部轉告村(cūn)民：“我是來談心的。我沒(méi)有帶一(yī)個警察來，不是來抓(zhuā)人的。”村民來了，陳曉平先道歉說自己來晚了，然後和(hé)他們講這個汽運城項目将給塗家莊帶來的巨(jù)大好處，再承諾拆遷補(bǔ)償一定會到位。最(zuì)後，他又講(jiǎng)了一些強硬的話：“鄉親(qīn)們，我就來這一次，請(qǐng)你們一(yī)定要想得(dé)開。今天晚上好好商量，明天早晨9點給我答複。我相(xiàng)信你們熱愛家鄉、顧(gù)全大局。想得開前途光明，我們(men)就是(shì)好朋友；想不開亂來的話要考慮後果，可(kě)能要受到法(fǎ)紀制裁。”說完後陳曉平(píng)拎起公文包要走，村民們趕緊(jǐn)攔下說：“市(shì)長你别走，要聽聽我(wǒ)們的聲音(yīn)啊。”陳曉平告(gào)訴他們：“我們的幹(gàn)部已經聽了幾天(tiān)幾夜，我都了解你們的想法(fǎ)了，現在該你們(men)來做決定(dìng)了。”

　　那晚，村民們一直讨論到淩晨2點。次日早晨8點半，陳曉平的手機響了(le)，是塗(tú)家莊村民打來的。“市長，我們能不能到你那兒坐坐(zuò)？”他心想，有戲了(le)。村民們出(chū)現在市長辦公室，陳曉平爲他們倒茶遞(dì)煙。村民說：“我們塗家莊人什麽時候(hòu)都沒低過頭，今天在市長面前算是低了頭。”當天上午就有(yǒu)80%的拆遷戶簽了拆遷協議。

　　一場一(yī)觸即發的群體(tǐ)性事件化解了。

　　一個(gè)月以後，塗家莊的(de)村民又打來電話，這一次他們是報(bào)告附近的大橋發(fā)生了損毀。陳曉平(píng)趕忙派人去現場(chǎng)修繕了大橋，避免發生車毀人亡的事(shì)故。陳曉平說：“這件(jiàn)事給我留下了(le)很深(shēn)的印象，告訴我要敬畏民心。”

　　2006年3月任萬載縣委書記，陳曉平對外公布了自己手(shǒu)機(jī)号碼，一開始每天(tiān)接到反映問題的電話和短信有50多條。爲此還發生了幾件(jiàn)有趣的事。一次，兩位當地人打賭，一個人說：“聽說給陳書記發個信息他就會回複，我不(bú)相信(xìn)，我給他發條短(duǎn)信，如果有了回複，我(wǒ)請客；如果沒有回複(fú)你來請客。”于是這個人就發(fā)來一條短信：“書記忙嗎？我有個關于拆遷的(de)事情向你反映。”陳曉平很快回複了信息，對(duì)方很快(kuài)又發來信息：“書記對(duì)不起，剛才(cái)我們在打賭，哪知道你真的回短信(xìn)。”搞得陳曉平哭(kū)笑不得。還有一次，晚上8點多，一個女同志(zhì)打來電話，“你是陳書記嗎？你(nǐ)要管管他，他打我！”原來(lái)是夫妻吵架，陳曉平說：“打人是不對(duì)的，你是哪個社區的，我馬上派人來(lái)調解！”

　　陳曉平對《小康》記者說：“經常有這些柴米油鹽的小事來找到我，有時候我感到很煩也(yě)很氣，可是(shì)反過(guò)來想一想，民衆有渠道可以找到我，可能就會少一些對縣委書記的誤解。” 陳曉平還說：“我做事也得罪過人(rén)，但我可以(yǐ)自信地(dì)說，70%～80%的萬(wàn)載幹部和民(mín)衆是擁護我(wǒ)的。這次發(fā)生網絡風(fēng)波，萬載的幹部和民衆對我很支持(chí)，我心裏感到很溫暖。”

　　“解決問題需要人與人之(zhī)間友愛的作用”

　　信訪(fǎng)問題突出曾經是困擾萬載多年的難題(tí)，對于于建嵘質(zhì)疑的“拘留和勞教進京(jīng)非法上訪者”，陳曉平說：“我們會依法辦(bàn)事。并且到現在爲止，沒有勞(láo)教過一個進京非法上訪的人，也從沒(méi)有強拆過老百姓的一幢房子。”

　　陳曉平認(rèn)爲進京“非正常”上訪一旦觸犯法律，就要“堅決打擊”，另一方面他也在思考一些新思路來解決問題。在(zài)陳曉平看(kàn)來，很多(duō)信訪問題的産生有心理的問題、認知的問(wèn)題，也有幹(gàn)部工作方(fāng)式方法的問題。解決這些症結(jié)，除了黨和政府加強信訪工作(zuò)，還需要社會的力量(liàng)，需要人與人之間友愛的作用，包括專業社會工作者的引導。2007年，萬載出(chū)台了有關加強(qiáng)社會工作的專門文件，希望能在這(zhè)個領域闖出一條(tiáo)路子，現在這個人口50萬(wàn)的縣已經擁有11000多名從事社會(huì)工作的人員(yuán)，萬載已經看到社會工作巨(jù)大的效能，計劃用三(sān)年時間使每一個自然村和社區都要有社會(huì)工作(zuò)的觸角，有社(shè)會工作的場所，配(pèi)備社會工作人員。也因爲此，萬載縣被民政部(bù)評爲“全國農村社會工作(zuò)示範縣”。

　　2008年(nián)，幾場大雨引(yǐn)發了地質滑坡，白水鄉老山村有13戶處在高危地(dì)帶，故土難離，不肯搬遷，當時鄉鎮幹部上門做工作(zuò)是行政命令式的，“限(xiàn)期撤離，否(fǒu)則後果自負”，這些做法收(shōu)效甚微，可是情況(kuàng)已十萬火急，該怎(zěn)麽辦？後來縣裏(lǐ)派出一批專業的社(shè)會工作者。在與農民的交流中，以情感人，以理服人，農民們最終聽從建議配合撤離，就在(zài)撤離的(de)第二天，險情果然發生了。社(shè)會工作(zuò)者用他們的努力避免了一場重(zhòng)大的災難事(shì)故。

　　“縣委書記(jì)非常難當”

　　随着沖突事(shì)件在網絡(luò)上不斷發酵，有網友開始(shǐ)對陳曉平(píng)進行“人肉搜索”。有人給陳(chén)曉平發短信提(tí)出(chū)質疑：“你的兒子是不(bú)是在國外留學(xué)？你(nǐ)妻子(zǐ)有沒有出國？你是不是裸官？”

　　一場網絡風波(bō)已(yǐ)經蔓延到家人身上，這是陳曉平始料未及的。他對本刊表态，妻(qī)子是一(yī)名普通的(de)大學教(jiāo)授，“人很(hěn)善良”且“淡(dàn)薄名利(lì)”；他們的兒子的确在美國留學，那是因爲在國内名牌大學畢業(yè)後考入美國攻(gōng)讀碩士研究生。“以我們家庭的正常的收入養育得起一(yī)個孩子，我們的兒子隻是(shì)中國每年10萬多個留學生中的(de)一員，”陳曉平說，“我不怕人肉搜(sōu)索，我隻有一套住房(fáng)，過得(dé)硬才(cái)能過得關。”陳曉平坦言(yán)，做縣委書記，“一夜暴富”的機會也有，“一個人對(duì)财富要想得開。共産黨(dǎng)員(yuán)不(bú)是不食人間煙火的怪物(wù)，但是要把握住大節，重視不良的小節，時常提(tí)醒自己，這樣自己的人生(shēng)路才可以走(zǒu)得正走得穩。”

　　對于網(wǎng)絡世界，陳曉平并不陌生，他的(de)博客曾經獲得“江(jiāng)西十佳民生博客”。盡管打字的工作多數時候由秘書(shū)來完成，但是他(tā)說(shuō)，博客上的文章和情(qíng)感都是真實意思表達。透(tòu)過這場與學者于建嵘之(zhī)間的網(wǎng)絡風波，陳(chén)曉平也在思考縣委書記的角色定(dìng)位以及他所處的(de)這個特殊時期。

　　在陳曉平看來，面對(duì)網絡，黨政幹部有時候也是弱勢群(qún)體，有口難辯，有口(kǒu)不能辯，因此他沒(méi)有回應網絡上(shàng)的(de)言論。如何在城市化進程中解決好拆遷問題，如何在矛盾突發期解決信訪問題，是當前(qián)基層幹部面臨的嚴峻問題，他和于建嵘(róng)的這次交鋒(fēng)不幸成了靶子，這(zhè)給他(tā)本人帶來的提示是：“我們這些幹部應該從(cóng)政(zhèng)謹慎，應該有依法治(zhì)國的理念，也應該學(xué)會同媒體打交道。”

　　在陳曉(xiǎo)平看來，關鍵不是如何回(huí)應(yīng)，而是如何做事。縣委書記在基層工作很累，責任(rèn)很(hěn)大也非常難當。“我(wǒ)們這一代縣委(wěi)書(shū)記經曆的是一(yī)個困難時期，人均(jun1)GDP在(zài)1000～3000美元的階段，是快速發展期，也是社會矛盾的(de)凸顯期(qī)，政府财力跟不上(shàng)，貧富差距在拉大(dà)，人們的心理也在失衡。我(wǒ)堅信要用發展(zhǎn)的辦法來解決問題，當我們人均GDP達(dá)到5000美元的水(shuǐ)平(píng)時，政府有足夠的資金來保障(zhàng)民生(shēng)，法制建設也相(xiàng)對健全，人(rén)民的社(shè)會承受力也不同了。”

　　但是陳曉平也坦言，這一代縣委書記有兩個不足(zú)之處：一方面，在實際操(cāo)作與真正踐行科學(xué)發展觀或多或少有差距；另一方面，過于追求高指标高速度，過度開發資源。重壓之下的縣委書記靠作秀(xiù)是不(bú)行的(de)，必須(xū)真真實(shí)實(shí)做人，實實在(zài)在幹事(shì)。陳曉平覺得，在這個困難時期(qī)當縣(xiàn)委書記，最能體現個人的(de)實力和人生價值，“日(rì)後回頭看這段曆史會肯(kěn)定我們(men)的貢獻(xiàn)。”

一位縣委書記的心裏話

　　作者的鄉村調查得到河南省穰縣縣委書記的大力支(zhī)持，這位縣委書記向(xiàng)她描述了當下中國(guó)農村(cūn)面臨的問題，其對中國縣(xiàn)域經濟有(yǒu)獨特的認識與思考，對改革(gé)鄉村現狀作出的努力，可以管窺當下中國縣級官員(yuán)面臨的鄉村難題和(hé)解決之道

　　文｜特約撰稿 梁(liáng)鴻

　　穰縣委(wěi)書記最早是鄉村民辦(bàn)教(jiāo)師，是一個具有(yǒu)人文氣質和知識(shí)分子情懷的學者(zhě)型官員。因從基層一步步幹上來，對鄉村問題、政策與民生之間的矛盾都(dōu)有非常獨特的體(tǐ)會和見解，也敢于發(fā)表自己的(de)看法，具有中原人特(tè)有的文學情結和勵精圖(tú)治的抱負(fù)。這裏的城區改(gǎi)造，生态經濟，村莊整(zhěng)治，四加二工作法，不(bú)但改善了整個穰縣的外在生态(tài)環境，提高了農民的參政意識，從最根本上講，也使得(dé)農民的生活觀念(niàn)慢慢走向現代化。

　　但是，現實的積弊太深，每一種想法落實到實踐上，都有種種(zhǒng)的變形，這些都使得他的許多想法被架(jià)空。許多項目、設想、規劃在各(gè)種力量的牽(qiān)制下，會變得面目全非。但是，穰縣(xiàn)縣(xiàn)委書記是一個非(fēi)常堅韌的人，按他的話說，一項一項，一步一步地做，總會有效果。

　　(以下爲縣委書記的自述，标題爲編者所加(jiā))

　　縣委書記治理農村 不能(néng)理想化

　　當前的宏觀政策，再(zài)加上基層的把握，一下子解決了農民的許多具(jù)體問題，也改變了(le)農民(mín)的狀況。多年來我們(men)想解決而難以解決的問題都能夠有條件逐步解(jiě)決了。我講過一個觀點，新農村建設不能理(lǐ)想化。不能一講新農村(cūn)，就給農民在腦(nǎo)子勾畫一(yī)個歐式别墅，藍天白雲，出行有車，幹(gàn)幹淨淨，這樣一種模式叫新農村，這容易理想化。理想化帶來的(de)問題是急于求成，我們(men)在農村工作容易(yì)犯的一個錯誤，就是理(lǐ)想化。

　　新農村既不能理想化，也絕對不能随意化。新農村建設的(de)國家政策是二十字方針：“生産發展，生活寬裕，村容整潔，鄉風文明，管理民主”，這五句話的前提是生(shēng)産發展，接着是生活寬裕，看起來很宏觀，但又很具體。中央爲什麽(me)這麽規定呢？就是不想給新農村定一個具體的标準，在這個過程當中，就有先急後緩(huǎn)，先易後難，先幹啥後幹啥。理想化容(róng)易形式主義，随意(yì)化就容易感覺遙遙無期，放任自流，不(bú)知道抓啥，結果(guǒ)是像(xiàng)歌(gē)詞裏說的(de)，“星星還是那個星(xīng)星，月亮還(hái)是那個月亮”，農民享受不到現代文明的成(chéng)果。新農村建設必(bì)須從(cóng)改變農民(mín)生産生活現狀入手，具(jù)體地一項一項地抓起(qǐ)，讓農民感覺到具(jù)體的改變。

　　先抓住農民最直接、最現實、最關心的利益問題，用電、吃水、行路，村容村(cūn)貌(mào)，一項一項地幹。不可(kě)能設想(xiǎng)農民富裕到一定(dìng)程度再去做工作，因爲(wèi)永遠(yuǎn)是差異性發展，過去即使不提新農村(cūn)建設，村裏(lǐ)也總有一部分人過得比較好。但是(shì)，不抓村莊(zhuāng)基本(běn)設施，不抓生存生活條件(jiàn)改善，那是小樓蓋到泥潭(tán)中，村(cūn)裏沒(méi)路，房子(zǐ)再好(hǎo)，還出不去門。

　　目前(qián)正是農村變革的關鍵期，也是農民的修複期。在這種大轉折(shé)下，農村(cūn)的文化理念也在發生變化，帶(dài)來新的情況：第一，農民(mín)的孩子上大學(xué)無望(wàng)，不像80年代那樣拼命上學，隻要上學(xué)，就可以進入到城市，現在上學沒有(yǒu)出路，沒有多大用處，感覺上到大學與上到高中差别不大，盡管升學率高，但孩子上學的意願還是不高。第二，長期外出打工(gōng)，家庭教育缺失。第(dì)三，越來越多的新的信仰危機，宗教(jiāo)信仰很迷茫。第四，打工者越來越不(bú)适應外面的世(shì)界，勞動力培訓(xùn)較差(chà)，農民得不到系統(tǒng)的技能培訓(xùn)，所幹的仍然是最低級的活。第五(wǔ)，農村基礎設施越(yuè)來越差。第六，在新的形勢下，基層幹部的素質也是(shì)值得注意(yì)的問題，現在，幹部與老百姓的感情有所修複，但是，這種修複是靠好的(de)宏觀政策得來(lái)的，再過幾年，幹部(bù)素質如果不提高，沒有新的理念、新的(de)思維，駕馭農村新的現實(shí)，仍然會有危機。

　　同時，在新(xīn)的政策下，基層村幹部的任務很多是落實中央惠民政(zhèng)策，是給農民發錢，這極容易(yì)出現道德風險，可能會造成新的貪污方式(shì)，引發農(nóng)民新的不滿和社會矛盾，譬如把低保用在自己親戚那裏，或虛報名額。這(zhè)種帶有公共福利性質的事情，幹部容易把好事辦走樣，處事不公，引發(fā)農村矛盾新的熱點(diǎn)。

　　如果鄉村發展好了，農民不用離開(kāi)家鄉(xiāng)也可以達到城市(shì)化的(de)生活，也會解決大(dà)城市化的問(wèn)題。我認爲，城市化首先是生活方式的(de)城市化，就業、收入方式的城市化才叫城市化。能用(yòng)抽水馬桶，能洗澡，出(chū)門(mén)能用車，這是(shì)城市化。現在(zài)，新農村整治(zhì)，路也通了(le)，下雨也可以出門，門(mén)口就有超市，有自來水(shuǐ)管，有太陽能，洗澡(zǎo)的問題解決了，走親訪友也(yě)很方便，他生活的方便(biàn)程度舒适程(chéng)度不亞于城市的生活，所缺乏的就是信息的問題。在若幹年後，這些信(xìn)息不暢(chàng)通的(de)問題(tí)解決了，你住在鄉村(cūn)有什麽不可以？

　　文化像一(yī)個橡皮牆，用刀子戳才能(néng)戳破

　　鄉村文化，村莊生(shēng)活場具有很(hěn)強的淨化功能。簡單地說，文化就是習慣，文化具有一(yī)種固化效應(yīng)，有一種鎖(suǒ)定功能。把(bǎ)習慣、習俗哲學化，就(jiù)是宗教，把習(xí)慣倫理化、抽象化、虛化，就帶來宗教、藝術、文學。人與人之間的習慣固化之(zhī)後就是文化。越凝固的地方排他(tā)性越強。地域文化形成(chéng)以後，遊離于現代生活(huó)之外，這(zhè)是一(yī)種固化效果。

　　現(xiàn)在對傳統文化的(de)沖擊，實際上是兩大沖(chòng)擊，一是沿路蓋房，對原來村落結構形成沖擊，這就(jiù)必然(rán)會帶(dài)來對村落文化的沖擊。過去是三十畝地一頭牛，老婆孩子熱(rè)炕頭(tóu)。我們那裏有句俗語，“碾磨齊(qí)全，房後有個竹園”，那種農耕(gēng)式的生活(huó)，筐子篩子都可以自編，一切齊全，可以自足。村落結(jié)構形成互助文化，協(xié)作文化，互(hù)相周轉，鄰(lín)裏之間雖然也爲宅基地鬧矛盾，但長(zhǎng)期集聚在一起形成一種互助文化，在摩擦(cā)中互助(zhù)，共生文化。後來，富起來，沿路蓋房(fáng)子，帶(dài)來的結果就是(shì)村裏的公共設施不能共享。還有就(jiù)是傳統東西的喪失，過去你借我一個東(dōng)西(xī)，隔個牆(qiáng)頭就可以遞過去(qù)，這些慢慢都沒有(yǒu)了，形成很多空心村。所以這幾年下大力氣改造村莊(zhuāng)，村裏道路暢通，下水道打通(tōng)，搬到外面的農民又回來，主要是方便。第二，因爲就業方式的變化帶來家庭結(jié)構的散失。老少問題，中國文(wén)化潛(qián)在的東西隔代親，爺爺對孫子是溺愛式，不是一種管教式(shì)，父母情感的長期缺失對孩子的(de)成(chéng)長都形(xíng)成不利，這(zhè)又是對傳統東西的沖擊。且不說外來要素的沖(chòng)擊(jī)，就這兩個問題(tí)對目前農村文化帶(dài)來一種可把握上的(de)難度。過(guò)去(qù)鳳凰衛視來拍片子，我說過一句話(huà)，唯有文化無敵。文化有一個(gè)很強的東西，就是(shì)鎖定效應，美德如此，劣習也如(rú)此。比如說沿鐵路的一些村落，個别農民盜竊，扒火車，爲這不知道抓多少人、判(pàn)多少人，但是還扒。道德堕落(luò)也形成一種習慣，也會越來越固化，最後形成文化。文化像一個橡皮牆(qiáng)，用刀子戳才能戳破，用石頭打，打輕了，它(tā)是一個窩，打狠了，慢慢可能還反彈過來，打住你自己，最後，都(dōu)又慢慢平複了。

　　鄧小平(píng)說過一句(jù)話，改革(gé)開放以來(lái)最大的失誤是教(jiāo)育，這個教育不光是指學(xué)校教育(yù)，實際含有道德教化、傳(chuán)統文化缺失的意思，沒有抵制住西方的思想，各種封建的東西又都冒出來。

　　農民說了不算，時間長了肯定政治冷漠

　　譬如太陽能的引進，發生在農(nóng)民的身上，這(zhè)是一個生活質量(liàng)的重要變化。學會洗澡(zǎo)，這是一個很大的農民心理變化。抓茶館(guǎn)建設，村村通，把農民(mín)帶進現代(dài)文明生活。這是潛移默化的東西。從(cóng)農民的腳下，房前屋後抓起。起碼對(duì)村落的傳統文化結構、生存方(fāng)式的改變是一個保護和發展。基層幹部要有責任感，要把現代文明成果一項項引給農民(mín)，應該定格在能力建設上。就農民生活(huó)而言，不能說農民落後，電話，手機，電(diàn)視(shì)，都有普遍性，現代文明元素越來越多地進入農民的生活，随着農民接受信息量的增多，農民的視野在不斷地擴張。但是，作爲一個自然(rán)人，他的(de)能力在往哪(nǎ)個方面發展，這是應該重視的(de)問題。我覺得，應該往三個方面發展：第一(yī)，就業創業能力。現在農村教育應該側重于職業技術教育，不應該隻随着大學教育走，農村教育邊緣化，應該去學具體的職業技術(shù)。第二，能夠融入現代生活的能(néng)力。一方面農民(mín)收入低，另一方面(miàn)有收入的農民不會消費，不知道怎麽去适應現(xiàn)代文明生活。《新結婚時代》反映出城市對(duì)農村的普遍看法。農村大學生最不喜歡聽的話是：你真農民。這是文化(huà)上的斷(duàn)裂(liè)所形成的城鄉差異(yì)。第三，提高(gāo)農民政治意識，保(bǎo)護政治權利的(de)能力。農民不(bú)知道自己的權利應(yīng)該要(yào)捍衛，知情權(quán)、參與權、選舉權、表達權、訴求權，常被(bèi)基層幹部(bù)看作是搗亂，鑽牛(niú)角尖。

　　我們(men)做的另外一個工作就是，力求想(xiǎng)使基層幹部用新(xīn)的方法新的模式新的思維去應對(duì)新的問題。基于此，穰縣推出“四(sì)加二”工作法，現在中央也認可了，寫進了中央一号文件，在全國農村(cūn)推廣。“四(sì)加二”，就是四議(yì)兩公開，爲農村基層(céng)幹部的工(gōng)作規定一個程序，農村的重大事項、決(jué)策必須經過四個程序(xù)：一是黨支部提議，二是村黨支部、村(cūn)委會商議，三是黨員大會審議，四是村民代表大會決議(yì)；所謂(wèi)二，決議結果公示，執行結果公開。

　　從實踐(jiàn)意義(yì)上講，“四加二”給我(wǒ)們的啓示是(shì)，第一(yī)，它讓基層幹部學會協商(shāng)和妥協。在(zài)協商基礎上的妥協是民主的基本(běn)表現形式，是民主的基礎(chǔ)。第二，使基層幹部學會程序決策，沒有程序，就沒有民主。第三(sān)，普通老百姓，學會少數服從多(duō)數，少(shǎo)數人的利益服從多(duō)數人的利益。它使基(jī)層幹部增強民(mín)主意識和法制理念，使普通老百姓增強了大局理念，學(xué)會把(bǎ)大局意識、公共理念納入到自己的日常行爲。同時(shí)，也保障了(le)村(cūn)民的參政權、知情權、參與權(quán)、表達權、監督權，在公共事(shì)務的決策參與當中，不斷地(dì)提高自己的政治(zhì)意識。

　　農民說了不算，時間長了肯定政治冷漠。當(dāng)一個集體的一分子在集體當中沒有地位，不能夠參與公(gōng)共事務，他就會(huì)冷漠。當他認爲他是集體中(zhōng)不可缺少的一部分，自然就會(huì)積極(jí)的。

　　(作者系中國青年政治學院副教授)

　　文化像一(yī)個橡皮牆，用刀子戳才能(néng)戳破(pò)，用石頭打，打輕(qīng)了，它是一個窩，打狠了，慢慢可能還反彈過來(lái)，打住你(nǐ)自己，最後，都又慢慢平複了。

縣委書記的“轉型(xíng)”

　　在縣級政治生态和一方治(zhì)亂興衰間處于樞紐地位的縣(xiàn)委權力運行，正向着公開、透明(míng)、陽(yáng)光的方向發展，“郡縣治則天下安，縣域強則國家富”，這(zhè)條流傳了千百(bǎi)年的治國理政的金(jīn)科玉律，同樣成爲了這個時代需要解答的命題

　　文｜《小康》記者 鄂璠 北京(jīng)報道

　　“城市之尾、鄉村之首。”在中國政治序列中(zhōng)相對基層的縣(xiàn)一級群體，卻在黨(dǎng)的組織結(jié)構和國(guó)家政權結(jié)構中處(chù)于承上啓下的重要地位。關乎一方治亂興衰的縣一級政治生(shēng)态，伴随着(zhe)中紀委、中組部印發的《關于開展縣委權力公開透明運(yùn)行試點工作的意見(jiàn)》(以(yǐ)下簡稱(chēng)《意見》)，而再次闖入人們的視野，備受輿論的關注。

　　在《意見》下發之前(qián)，四川省(shěng)成都市武侯區、江蘇省睢甯縣與河北省成(chéng)安縣，被中紀(jì)委、中(zhōng)組部選爲“縣委權(quán)力公開透明運行”試點，嘗試在公(gōng)開(kāi)的深(shēn)度與廣度、制約核心(xīn)權力的程度等難點(diǎn)問題上(shàng)破(pò)題。2010年11月18日，《意見》下發後，在(zài)各地則以多種方式迅即落(luò)地。江西省紀委、省委組織部根據(jù)中央精神出台了《關于規範縣委權(quán)力公(gōng)開透明運行的意見(試行)》；秦皇(huáng)島市将面(miàn)向全(quán)市競争性選拔縣級幹部；洛陽10位新任縣級正職黨政領導幹部在《洛陽日報(bào)》上公(gōng)開了工作承諾書，若完不成政績(jì)，他們将辭職，這在(zài)洛陽曆史上，還是首次大膽的(de)嘗試……

　　處于改革風暴(bào)中心的縣級幹(gàn)部，再一次集體感受到中(zhōng)央的直接關注。轉型時期，縣(xiàn)官的權力邊(biān)界究(jiū)竟(jìng)該如何(hé)明晰(xī)？

　　縣委書記的權力之重

　　在當下中國，縣(xiàn)級政權達到2859個，“我國縣域國土面積(jī)占全國的90%以上，人口占全國的70%以上，這樣的比重決定(dìng)了縣一級的治理對于整個國家的發展繁榮、長治久安和全面小康社(shè)會建設具有舉足輕重的作用。”北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷對《小康》記者(zhě)說。

　　“上邊千條線，下(xià)邊一根針。”縣的地位，給縣官們(men)帶來(lái)的是(shì)“責任(rèn)無限大”的壓力。

　　“有人做過統(tǒng)計，說市(shì)委書(shū)記的權力有117項(xiàng)，那麽縣委書記(含縣(xiàn)級市的市委書記)呢(ne)？愛管事的人可能就多點，縣委書記管的(de)事(shì)情除了落實國家政策、領導(dǎo)地方(fāng)建設外，主要要做到兩點(diǎn)，一是用人，二是做事。”河北省一位不願透露姓名的縣委書記(jì)向《小康》記者感慨道，“從老百姓的吃喝拉撒睡到經(jīng)濟建設發(fā)展，縣委書記都要管。用人(rén)是黨給我們的(de)權力和義務，也是職(zhí)責，領導其實就是用人(rén)和出主意；所(suǒ)謂(wèi)做事，作爲一個地(dì)方的黨委來說，有很多地方重大(dà)事情(qíng)必須由黨委(wěi)來研究，最後由(yóu)黨委書記來把關。”

　　“在縣(xiàn)委書記這(zhè)個崗位上，你不要說自己屈才。”陽泉市副市長王(wáng)敬瑞認爲，縣委書記的權力是最完整的權力，而且責任也(yě)完整(zhěng)、所有完整的工(gōng)作(zuò)方(fāng)法都能體現，“一件事，從決策到(dào)執行，再到完成都是一個獨(dú)立的過程(chéng)，即使你有十八般(bān)武藝也都能使出來。”此前當過多年“縣官”的王敬瑞對(duì)此有切身體會，“縣委書記對老百姓(xìng)來說(shuō)太重要了，老百姓能不能富裕(yù)，這個地區幹部隊伍風氣的好與壞，全在縣委書記(jì)。”王(wáng)敬瑞感慨道。

　　有上百位縣官(guān)朋友的彭真懷深(shēn)切地(dì)感(gǎn)受到縣官的責任無(wú)限大，“從空間看，縣官的治理範圍(wéi)一般都有幾千平方公裏的土地，隻要在你管轄範圍(wéi)之内(nèi)發生了事故，就有你縣委(wěi)書記的責任，這就是屬地管理、屬地責任。”

　　中央黨校政治學教授、博導侯(hóu)少文(wén)和彭真懷有着同樣的感受，2003年(nián)，中央組織全國部分縣委書記進(jìn)行(háng)集中培訓，侯少文成爲(wèi)不少縣官的老(lǎo)師。在一次交流中，他問重慶市的一位(wèi)縣委書記，“你所(suǒ)管轄的縣有多少人口？”對方曰，“80多萬。”侯(hóu)少文追問，“你知道(dào)這是(shì)什麽概念(niàn)嗎？”他搖了搖頭。侯少文解釋說，“80多萬人口在全國占(zhàn)多大份額？應該有一千五百分之一吧！從政治待遇上來說(shuō)，你和處長是一樣的，但(dàn)是你(nǐ)所承擔的責任(rèn)要比他們大得多。”

　　“對縣委(wěi)書記的要求和管理，不能按一般的處級幹部來對待。”中(zhōng)組部部長李源潮指出，改革發展的關鍵時期(qī)，縣一級的地位(wèi)和作用日益重要。而在中央決策層的視野中(zhōng)，強化縣級政權在(zài)行政架構中的地位(wèi)早已刻不(bú)容緩。

　　2006年春節，胡錦濤總書記在視察延安幹(gàn)部學院時，針對當時已決(jué)定開辦的省部(bù)級主要領(lǐng)導幹部“新農村(cūn)建(jiàn)設”培訓班說，“隻到省部這一級還(hái)不夠，說到底要落實到縣一級，因爲他(tā)們是新(xīn)農村建設(shè)的一(yī)線指揮員。”此(cǐ)後的2008年10月，新(xīn)的《中(zhōng)國(guó)共産黨(dǎng)黨校工作條例》正式出台，其中最引人關注的是将縣委書記(jì)納爲中央黨校輪訓對象(xiàng)，學員在黨校的考核(hé)情況将作爲幹部任職、晉(jìn)升的重要依據之一。

　　2009年，“縣(xiàn)官”進京輪(lún)訓掀(xiān)起高(gāo)潮。與此(cǐ)同時，中央也試圖從經濟和行政角(jiǎo)度加大對基層政權進行改革的力度。年初，中共中央1号文件提出推進省直接管理縣(市)财政體制改革，穩(wěn)步(bù)推進擴權強縣(xiàn)改革試點(diǎn)，探索(suǒ)省直接(jiē)管理縣(市)的(de)體制。4月12日(rì)，中央(yāng)辦公廳下發《關于加強縣(xiàn)委書記隊伍建設的若幹規定》，這是建國以來第一部專門關(guān)于縣(xiàn)委書記的中央文件(jiàn)，對縣委書記(jì)選拔任用的(de)重視程度(dù)超過以往。

　　縣官(guān)爲何難當？

　　在縣(xiàn)官群體中(zhōng)，流傳着一(yī)個形象的比喻：“縣委書記碰到一件(jiàn)難事(shì)，去市裏找領(lǐng)導，人家(jiā)說你是一(yī)家之長，誰的孩子誰抱走。回來(lái)找縣長，人家說你是書記，你都辦不了，我們更辦不了。回家跟媳婦孩子說，媳婦說你整天不回家，一回家就說工(gōng)作，出去！”

　　縣(xiàn)委書記碰到難事，很多時侯隻能關在屋子裏(lǐ)自己想辦法，這個故事并非憑空想象。

　　10多年前，一位叫蓋衛星的縣委書記對記者說：“我(wǒ)是縣(xiàn)裏的一把手(shǒu)，應該是權力很大吧？其實不然。我(wǒ)隻有有限的權(quán)力，卻(què)負有無限的責任(rèn)。銀(yín)行、郵電、工商、稅(shuì)務等實權部門，都是從上而下的垂直領導，而我們那(nà)點兒(ér)财政收入隻夠吃飯的；但我(wǒ)的責(zé)任卻是無限的，不要說房縣50萬人的吃飯了，計劃生育沒完成，是我的事；兒童入學沒達标，是我的事；道路不平出了交通事(shì)故，也(yě)是我的事；就連天不(bú)下雨，我也(yě)有事，因爲水源不足，我的小水電就成了(le)問題。沒有幾個晚上(shàng)能睡安穩覺的。”

　　10多年後縣委書(shū)記們依然(rán)重任(rèn)在肩、心系發展。江(jiāng)蘇省海門市委書記曹斌是(shì)位一心一意撲在發展上的領導，不久前，侯少文去海門市調研，下(xià)午3點到達後，曹斌便帶着(zhe)自己(jǐ)的老師馬不停蹄地考察了4個地方(fāng)，從家紡城到張骞(qiān)紀念館，再到沿江囤地工程，最後到(dào)海門規劃館，“他沒有安排任何工作人(rén)員和導遊，一路上都是他在如數家珍般地向我介紹當地情況，即是在(zài)吃飯的時侯，他(tā)也在談(tán)自己對這座城市(shì)的遠景規劃。”侯少文(wén)從曹斌身上感(gǎn)受到的，不僅僅是敬(jìng)業，更(gèng)是他對事業的熱愛。

　　“人家很多公司都是有限責任(rèn)公司(sī)，而在我看來，政府卻(què)是無限責任政府。”一位不願透露姓名的縣委書記(jì)說。

　　内蒙古自治區準格爾旗人民政府副市長奇·達楞太(tài)感覺縣官的壓力來源于兩個方面(miàn)，其一是發展與(yǔ)創新；其二(èr)是解決好發展中出現的新矛盾與新問(wèn)題。

　　山西省高平市委書記謝克敏也深感“縣官(guān)難當”。“縣域(yù)，這隻‘麻雀’雖小，卻五髒俱全，所有事情都(dōu)要去通盤考慮(lǜ)，有一點(diǎn)閃失和不到位就影響整體的發展。”謝克敏(mǐn)對《小康》記(jì)者坦言，作爲市長，他不但要考慮經濟發展的問題，更要通盤(pán)考慮這個區域的全面發展問題，還有社會問題，因此他爲自己确立了兩個工作目标：作爲(wèi)市長，要爲市民服務(wù)好；作爲縣官，要爲農民服務好。

　　“絕大部分縣委書(shū)記都是非常不錯(cuò)的，他們是實幹(gàn)家，對改革開放，尤其是當地民生做出了很大貢獻。”侯少文認爲。南通市委常委、通州區委書記宋文輝注重民生的口訣：讓老百(bǎi)姓“走平坦路、喝幹淨水(shuǐ)、用衛生廁、住安全房、做文明人”，給(gěi)他留下了深刻印象(xiàng)。

　　在參加2010年中國全面小康論壇(tán)時，本刊采訪到的諸(zhū)多縣級(jí)官(guān)員都(dōu)認爲現在“縣官難當”。前述河北某縣縣委書記就分析了“縣官難當”的原因：他(tā)認爲，現在一個地方的經濟社會發展，縣委書記能起60%～70%的(de)作用，各個縣的競争很激烈，都(dōu)在比拼，“如果縣委書記工作老抓不(bú)上去，其他縣的工資漲了，自己縣漲不了(le)，上台發言又沒有工作亮點，報紙上整天見不着你這個縣的信息，一幫夥計跟着你幹又沒有政績，壓力就會非常大，真要把縣官做好了不容易(yì)。如果沒這些壓力，這個官就(jiù)非常好當，前提是(shì)要掌握一些規律，比如(rú)摸透縣情(qíng)，知道優勢和劣勢在哪裏；比如弄清楚幹部結構和狀态(tài)，隻(zhī)有把這些摸透了工作(zuò)才可能出現某些地方的(de)突破(pò)，才能找到老百姓都認可的發(fā)展模式，并且引導老(lǎo)百姓朝這個道上走。”

　　縣官難當亦(yì)好當，這位縣委書記認爲，縣委書記處于社會矛盾的集聚點(diǎn)，經(jīng)常(cháng)要和老百姓直接接觸。有時候老(lǎo)百姓上訪可以直接進縣委書記的辦公室，“作爲縣委書記不(bú)能整天去喊‘科學發展觀、以人(rén)爲本、轉變經濟結構’，那不是你縣委書(shū)記(jì)喊的，縣委書記首(shǒu)先要明白國家政策落實到地方時着重抓哪些工作(zuò)，并且一做(zuò)就要見效。其次就是拿什麽口号來凝聚人心，讓人們跟着你(nǐ)這個旗幟往前走。還有怎麽管理好人，首先要管理好30個縣級幹部，要讓他們死心(xīn)塌地跟着你幹。”

　　縣委書記(jì)的權力集中也(yě)是造成“縣官難當”的(de)重要(yào)因素(sù)。在不少人普遍存在的(de)意識裏，除了外交、軍事、國防這些内容沒有，縣(xiàn)官們擁有的權力幾乎(hū)跟中央沒有區别。有了這種意識後，老百(bǎi)姓有(yǒu)什麽事情都喜(xǐ)歡直接找縣官(guān)，而利益階層則會想方設法“巴(bā)結(jié)”縣(xiàn)官。重慶市的一位縣委書記每天晚(wǎn)上都要去(qù)市區居住，他不敢呆在工作時所處的環境之中，因爲他害怕有人送禮，“一般瓜果不怕(pà)，但是送(sòng)錢或者貴重(zhòng)物品怎麽(me)辦呢？”

　　拒絕收禮意味着得罪人，這位(wèi)縣委書記(jì)很苦惱，有時侯(hóu)把這些人都得罪了，他們就會在選舉(jǔ)的時侯忽悠老百姓不投他的票，他就想辦法說“我不收你(nǐ)東西，但是你給我(wǒ)洗西服，我們還是(shì)好關(guān)系”。

　　擴權(quán)還是限權？

　　爲什麽要限權(quán)？因爲權力之下的縣官确實存在(zài)着變異的可能。

　　“縣委書記一來，常(cháng)常(cháng)一群人前呼後擁，中央機關司(sī)局長們來了(le)，自己拎着(zhe)箱(xiāng)子夾着(zhe)包(bāo)，也沒人招呼他。有人舉例，某位地(dì)方官來中央黨校(xiào)報到後(hòu)就進(jìn)了他的宿舍，突然發現行李(lǐ)怎麽沒了？他下飛機就沒有取行李的(de)習(xí)慣。好多跟班的(de)把領導當幼兒園的，使他們生活能力很差，養成了被伺候的習慣(guàn)。”侯少(shǎo)文認爲一些縣級官員的不良官氣是被環境所染，是制度病。

　　“縣委書記的一句話就能(néng)發成紅頭文件，縣級權力運行的亂象可見一斑。縣官群體的(de)權力過于集中、政務不公開、缺乏有效監督，所以(yǐ)成了腐敗高(gāo)發區。應(yīng)該對縣委書記們進行(háng)限權。”國家行政學院一位專家表示。

　　輿論在縣官限(xiàn)權方面也(yě)是(shì)呼聲不斷。近一段(duàn)時間，“嚴管縣官”、“管住縣官”、“縣委權力新政(zhèng)開啓限權新路(lù)”等字句頻頻見(jiàn)諸媒體。

　　縣官們如(rú)何看待自身權力(lì)？2006年(nián)下半年，中央(yāng)黨校新農村建設培(péi)訓班(bān)組織了上百(bǎi)次采訪座談，編發了80多篇簡報，進行了一次規模較大的問卷調(diào)查，中央黨校政法部副教授肖立輝自始(shǐ)至(zhì)終參與這項工作(zuò)，并與幾十位縣(xiàn)委書記進行了深度訪談，調查發現，縣委書記(jì)普遍(biàn)感覺到在中央和地方的關系問題上，中央控制(zhì)地方的力度越來越大。一些(xiē)縣委書記稱，現在縣級政府是“有限的權(quán)力、拮(jié)據的财力、無限(xiàn)的責任”，是“權力和功能不完整的政府”，是(shì)“缺胳膊少腿”的政權，是“小(xiǎo)馬拉(lā)大車”。他們強烈要求調整中央(yāng)與地方的關系，調整條(tiáo)條塊塊的關系(xì)，強力推進“強(qiáng)縣擴權”的(de)改革舉措，賦予縣級政府完整(zhěng)的功能。

　　在訪談中，許多學員還(hái)反映說(shuō)，上級政府(fǔ)相繼把有權(quán)有錢(qián)的單位都收走了，比如工(gōng)商、公路(lù)、稅(shuì)務、人事等部門都實行垂直(zhí)管理，權(quán)力部門越來越條條化，縣級政府直(zhí)接管理的(de)部門越來(lái)越少。條條與塊塊之(zhī)間的矛盾在縣域内表現(xiàn)爲“一縣兩制”，比(bǐ)如在工資收(shōu)入方面，垂直管理部門的工資收入提高增長幅(fú)度很大，在公務員内部造成了很大差别。縣委書(shū)記普遍呼籲，要(yào)擴大塊塊管理，中央和省級政府應該(gāi)大膽地把權力下放給縣裏。

　　與縣委書記(jì)們普遍贊同權力公開透明相比，關于(yú)擴權與限權(quán)的争論則持續不斷(duàn)。

　　彭真懷對(duì)縣委書記(jì)們呼籲“下放權力”的做法表示(shì)極大(dà)的理解，在他看來，“縣官難當”的根本原因在于他們(men)“責任(rèn)無限大，權力無限小”。肖立輝在《縣委書記眼中的中央與地方(fāng)關系》一文中(zhōng)，也專門談到财權、事權不對稱問題，“絕大多數縣(xiàn)委書記認爲，中(zhōng)央在财稅分成(chéng)問題(tí)上拿的太多，留給地方的太少，中央給地(dì)方的轉移支付也不多，造成地方财政困難。”有(yǒu)學員告(gào)訴他，區縣每增(zēng)加一個億的(de)增值(zhí)稅，隻能留下1500 萬；每增(zēng)加一個億的所得稅，隻能留下2500 萬。因此，有人形象(xiàng)地指出，“中央财政高速增長，省級财政喜氣洋洋，地州财政勉勉強強(qiáng)，縣鄉(xiāng)财政哭爹喊娘。”

　　“一方面，現在的縣一級，包括基層，擁有的權力比過(guò)去任何時候都要(yào)大，但(dàn)中央下放權(quán)力後，對權力的監督(dū)和控制在一定(dìng)程度上又沒有及時跟上；另一方面，權力在下放過程中，上級和中央又上收了一些權力。”侯少文認爲。

　　同時，官員也要轉變發展方式，使自己的知識結構轉型升級。2010年初(chū)的一項調查顯示，在全國(guó)黨政機關中(zhōng)約有四五十萬縣處級(jí)幹部，其中隻有約10%～15%能(néng)夠(gòu)繼續升遷，餘下的就形成了所謂的“天花闆”群體。針對這一現象，不少(shǎo)地方紛紛出台縣委書記“原地(dì)提拔(bá)”等措施，各地出現了一批 “廳局級縣(xiàn)官”。

　　然而，并非所有官(guān)員都向往“廳局級待遇”，一天，中央黨校的一位教師(shī)和遼甯省(shěng)的一位女縣委書記一起(qǐ)吃飯(fàn)，那位縣委書(shū)記當天得到了自(zì)己被提拔(bá)的消息，但卻哭得非常傷心，因爲她“被轉型”了，換了(le)工作(zuò)地點和崗位，也(yě)升職了(le)，但(dàn)她的事業卻沒了。

　　在侯少文、彭(péng)真懷等專家、學者們看來，破解縣權公開的深度與廣度、制約核心權力的程(chéng)度等(děng)難點問題的關鍵在于，在權力透明公開(kāi)的同時，讓縣委書記們擁(yōng)有與責任相匹配的(de)權力，從體制上(shàng)看，減少行政層級，廢除市管縣體制，實行(háng)省直管縣體制是個不錯的嘗試，可以整體提(tí)升縣的地位。在有條件的地方探索省直接管理縣(市)的體制，已經被寫入了“十二五”規劃，而接(jiē)下(xià)來要做的，可能是整體上的(de)改革，而不是零敲碎打的(de)改變。

　　侯少文特别強調，一是(shì)評價縣委書記們的狀況，必須(xū)充分肯定他們的基本面(miàn)，差的總還是少(shǎo)的；二是治理他們之中存在的問題，必須注重從制度入手，制(zhì)度更具有根本性。

　　(《小康》記者蘇楓、談樂炎，實習生譚(tán)暢、李雅男(nán)對本文亦(yì)有貢獻)

　　在侯少文、彭(péng)真懷等專家、學者們看來，破解縣權公開的深(shēn)度與廣度、制約核心權力的程度等難點問題的關(guān)鍵在(zài)于：在權力透明公開的同時，讓縣委書記們擁有與責任相匹(pǐ)配的(de)權力。

縣權改革的現(xiàn)實與途徑

　　——專訪北京大學中國地(dì)方政府研究院院長彭(péng)真懷

　　總體上要對縣委書記進(jìn)行(háng)擴權，把該交給縣域(yù)治理的權力全部交給縣委書記，讓他們放手去(qù)做，因爲他們要承擔(dān)保一方平安、保一方發展(zhǎn)、保一方安甯的重大責任

　　文｜《小康》記者 蘇楓 實習記者 李雅男

　　《小康》記者就縣權改革等問題專訪了北(běi)京大學中(zhōng)國地方政府研究院(yuàn)院長彭真懷，這位“用雙腳做學問”的(de)學者，走遍了全國300多個城市，深入400多個縣、200多個小城(chéng)鎮，作(zuò)爲很多縣委書記的朋友，彭(péng)真懷對縣官在工作中的壓(yā)力(lì)“感同身受”，也讓他對縣權改(gǎi)革的方(fāng)方面面有了更深的感悟。

　　縣(xiàn)官難當是因爲

　　“責(zé)任無限大，權力無(wú)限小”？

　　《小康(kāng)》：現在都說“縣官難當”，到底(dǐ)“難當”在哪裏？

　　彭(péng)真懷：自古(gǔ)以來就有(yǒu)“郡(jun4)縣制則天下安”的說法(fǎ)。縣一級是共和國的基石，這也正意味着在兩千多個縣擔任領(lǐng)導職務的縣委書記、縣長肩負着重大的責任。他們工作做得好與不好，對整個國家的穩定和繁(fán)榮起着舉足輕重的作(zuò)用。

　　中國曆代王朝的興衰都跟農民問題有關，都是(shì)因爲農民起義把一個政權打翻在地。現在的情況是，城(chéng)市解決不(bú)了中國的農民問題(tí)，中國的所(suǒ)有的農民問題都壓在了縣。2.5億(yì)農民工像潮水一樣就在城市裏面流(liú)動着，在農村(cūn)沒有土地，在城市沒有穩定的工(gōng)作，2.5億農(nóng)民工背後還有他們身後所甩下的8700萬留守大軍(jun1)，包(bāo)括留守婦女、兒童和老(lǎo)人(rén)，2.5億加(jiā)8700萬，就是3點(diǎn)多億的人，這些沉重的包袱壓在縣(xiàn)裏，縣(xiàn)裏穩定的(de)壓力很大。同時，縣委書記面臨的發展的任務很重，因爲他必須給治下的人民帶來體面、幸(xìng)福的生活。所以，現今的縣級官員實際上“責任無限大，權力卻(què)無限小(xiǎo)”。

　　《小康》：但有人說縣官(guān)就是“地頭蛇”、“土皇帝”，他們擁有很大的權力(lì)。您爲什麽說他們的權力“無限小”？

　　彭真懷：爲什(shí)麽大家感覺到縣官的權力很大？因(yīn)爲他控制了一大片的疆域，他有空(kōng)間(jiān)治理的範圍。作爲一個(gè)處級的幹(gàn)部，他比市裏面一(yī)個普通的處級幹部權力大得多，他治理的一般都有幾千平方公裏的土地，這塊土地(dì)上他就代表黨的(de)領導，他就(jiù)是黨的化身。但是，在中國整個政權體系(xì)當中看，他們的權力無限小。看一個官員(yuán)的權(quán)力到底大不大，要從兩個最主要的方面，第一有(yǒu)沒有财權，第二，有沒有管理(lǐ)權。

　　從财權來看，縣委書記(jì)的财權是最小的，與事權嚴重不匹(pǐ)配。縣是屬于共和(hé)國五級行政級别(中央、省、地級市、縣、鄉鎮)當中的第四級，因(yīn)爲“鄉(xiāng)财縣管”，所以縣是最大的末梢。縣級的财權和我們國家的稅收制度有關，我國的稅收制度有兩種，一種是國稅，一種是地稅。1993年，我國在縣一級實行(háng)了分稅制，我對(duì)分稅制進行研究後發(fā)現，縣一(yī)級所控制的财權在整個共和(hé)國體系當中隻(zhī)占了10%左(zuǒ)右。目前正在實行“省管縣”的(de)試點，在這(zhè)種情況下(xià)，縣一(yī)級基本上在稅收方面沒(méi)有自己的發言權。縣(xiàn)委書(shū)記(jì)想有所作爲，手裏卻沒有自(zì)己的财政收入，可支配的财力不足(zú)，所以做不成事情。

　　從管理權的角度(dù)看，國内的垂直管理越來越重，垂直管理的部門也越來越多，幹部都是垂直任命的。稅收、工(gōng)商、土地等等，都是對上負(fù)責，而不是橫向負責，不是對縣委負責。比如(rú)縣裏稅務局對的(de)是市稅務局。縣級領導在工作當中就會發現(xiàn)可動(dòng)用的權力不多，發生“看得見問題，卻管不着”的局面。

　　所以，财權(quán)和事權的失衡是造成種種(zhǒng)矛盾的根源。

　　越權得不到監控就會導緻腐敗

　　《小康》：财權(quán)和事權的不匹(pǐ)配會産生什麽後果？

　　彭真懷：會産生權(quán)力的失控，繼而發(fā)生“越權”現象。中國(guó)的縣委書(shū)記出了很(hěn)多的(de)問題，很多(duō)群體事件都發生在縣(xiàn)一級，這種現象是權力失衡的産物。社會發(fā)展到(dào)今天，不可能允許(xǔ)一個庸庸(yōng)碌碌、無(wú)所作爲的官員在這(zhè)個位置上。縣級(jí)領導爲了推(tuī)動(dòng)經濟發展，會想盡一切辦法，最(zuì)終造成了權力失控(kòng)的局面。縣級領導爲什麽違規？就是要沖破财(cái)權的束縛，沖(chòng)破管理權的束縛(fù)，來(lái)實現縣域的治理。

　　《小康》：近期爆發了(le)很多縣級官員濫用職權、貪污等腐敗案(àn)件，您認爲這與他們在(zài)權力上的失衡有何關系(xì)？

　　彭真懷：中國最大的腐敗是幹部的腐敗(bài)。官場的“潛(qián)規則”告訴縣級官員：職位越高(gāo)越安全，于是爲了上升到更高級别的位置，縣級官員不再(zài)重(zhòng)視對能力的培(péi)養，而是與企業勾結起(qǐ)來，在失去監控的灰色地帶盡可能的積累财富(fù)，在這個過程中(zhōng)，他們也做了最(zuì)壞的(de)打算：如果從官場上退出，也要将買官的成本賺回來，爲未來做好準備(bèi)，這就形成了“有錢的會有(yǒu)權，有(yǒu)權的會很快有錢”的惡性循環狀态。

　　《小康》：《關于開展縣委權(quán)力公開透明(míng)運行試點工作的意見》要求在縣(xiàn)一級建立健全決策權、執行權(quán)、監(jiān)督權既相互制約又(yòu)相互協(xié)調的(de)權力結構和(hé)運行(háng)機制，您怎麽看這種變化？

　　彭真(zhēn)懷：在(zài)縣一級的權力當中，縣委書記就代表黨(dǎng)，決策由(yóu)黨制定、由政府來執行，所以行使執行權的是縣長，監(jiān)督(dū)權一般是縣委常委兼紀委書記(jì)來監督(dū)，這樣看來，決策權(quán)、執行權、監督權實際上都是由縣委書記掌控(kòng)的(de)，事無巨細，隻要縣委書記願意管(guǎn)，都由他進行決策。此次文件(jiàn)針對這種現象提出和強調三權分立(lì)是一(yī)個很大的進步，我們應當按照文件的要求，努力做到把決策權、執行權和監督權分開，這樣就有利于對縣(xiàn)委書記的權力(lì)進(jìn)行制約，因爲權力(lì)必須進行(háng)制衡。

　　這個理論在架構上(shàng)是可行的，想要真正地實現還(hái)有很(hěn)長的路要走，需要花費更多的心思，做更多細(xì)緻性的規定，而(ér)不是泛泛的提出，使(shǐ)得決策權(quán)通過人大轉化(huà)爲全縣(xiàn)人民代表(biǎo)的意志，由政府來執行，在執(zhí)行過(guò)程中出現的問題，由紀律檢查違(wéi)紀的問題，有(yǒu)紀委(wěi)和監(jiān)察局監察部門來進行監督，違法的問題由審(shěn)計局來(lái)進行監督，由檢察院對職務犯罪進(jìn)行偵查。我要強調的是，我們不能站在縣(xiàn)級領導的對立面上，把管理的文件高高地舉在他們頭上，而應當切實地解決他們想要發展但沒有管理手段和(hé)财力的實(shí)際問題，否則，文件和(hé)現實的巨大差距會導緻(zhì)對現實缺少約束力(lì)。

　　改革(gé)應(yīng)該自上而下，而非相反

　　《小康》：有觀點認爲，權力(lì)的改革已經開始觸及核心領(lǐng)域，對此您有什麽看法？您認爲中國政治改革能否從縣一級破題？

　　彭真懷：縣權改革(gé)還沒有觸(chù)及核心領域，而且也(yě)不應當從縣一級破題。所謂的破題，必須(xū)從中央層(céng)面着手。如(rú)果不從(cóng)中央層面來進行(háng)制度設計，基層是無法獲益的。之所以說改革從縣一(yī)級破題是存在障(zhàng)礙的，是因爲現有經濟範(fàn)圍内，自下(xià)而上的制度(dù)設計是無法撼動(dòng)核心問題的，基層一旦有創新，就要觸及(jí)現有政治制度的某些根(gēn)本問題，随後改革就會被淹沒、壓制。所以，政治體制改(gǎi)革創新依賴于地方是(shì)不現實的。改革應該(gāi)自上而下。

　　《小康》：關于(yú)縣權改革的途徑，您(nín)有什麽建議？

　　彭真懷：目前，城市的概念在我國太模糊(hú)了，我們(men)有直轄(xiá)市，有計劃單列市，有省會城市，還有地級市和縣級市(shì)，2800多個縣，平均每個省管理50到60個縣，管(guǎn)理半徑太大了。所以我認爲可以把現有的地級市合并，以同類項相近的原則成立相近的省，然後取(qǔ)消地級市，實現“省管縣(xiàn)”，這樣一來縣一級(jí)就成爲經濟增長(zhǎng)點和社會經濟文化的中心。